Fédération Française du Lyceum Club International

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ELABORATION d’une LOI

Date : 6 octobre 2016

Conférence de Gérard TROUVÉ,

Rôle et compétence du Parlement
Le Parlement assume une double mission :
1) Il contrôle l’action du gouvernement
- en commission : par les missions d’information, les commissions d’enquêtes, les groupes de travail, les auditions, le contrôle de l’application des lois.
- en séance publique : par les questions orales avec ou sans débat, les questions cribles, les questions d’actualité, les débats, les votes de confiance, les motions de censure.
2 il élabore et vote la loi, dans son champ de compétence, qu’elle soit fiscale, sociale ou économique.
Formellement une loi est un texte voté par les deux chambres du Parlement (Assemblée nationale et Sénat), après que les conséquences ou l’impact en aient été évaluées. Le règlement, en revanche, relève du seul pouvoir exécutif.
La procédure législative est un parcours formalisé et contraignant. Elle permet en encadrant les débats d’aboutir, dans les meilleures conditions d’information du Parlement et dans des délais aussi satisfaisants que possible, à un texte définitif.
L’initiative de la loi, l’idée politique sous-jacente à un nouveau texte législatif, peut émaner de diverses sources :
- gouvernement (administration ministérielle, groupe de travail, mission, comité,
conférence de consensus,parlementaire missionné)
- Parlement (groupe de travail/mission/débat)
- Directive européenne
- Cour de Cassation ou Conseil d’Etat
- Cour des Comptes
- acteurs publics (partis politiques, collectivités/associations d’élus/Conseil économique social et environnemental)
- Think Tank / ONG / Association de consommateurs / Fédération Professionnelle L’initiative de la loi appartient concurremment au Premier ministre et au Parlement.
Une initiative législative par le gouvernement est un projet de loi ; par un parlementaire c’est une proposition de loi .
Le projet de loi est élaboré dans les cabinets et bureaux ministériels ; il bénéficie de la concertation des nombreuses réunions interministérielles (plus de 1000 par an), des études d’impact, de consultations et, s’il s’agit d’une loi de programmation, de l’avis du Conseil économique social et environnemental. Une fois arrêté l’avant-projet est soumis par le Secrétariat général du Gouvernement au Conseil d’État, conseiller juridique du Gouvernement. La section concernée du Conseil d’Etat en fait l’analyse, qui est présentée devant l’assemblée générale du Conseil d’Etat par son rapporteur. Le texte adopté constitue alors l’avis (consultatif) du Conseil d’Etat au Gouvernement, lequel peut le rendre public mais n’est pas tenu de le suivre. Le projet est ensuite inscrit pour être examiné en Conseil des Ministres. Ainsi avalisé, il devient projet de loi du Gouvernement. En 2015, 219 projets de loi ont été adoptés sur 338 présentés, soit les 2/3.
La proposition de loi émane d’un ou de plusieurs parlementaires. Elle est en général déposée avec moins de technicité, et moins d’ambitions ; sa portée est plus limitée et à vocation volontiers sociétale (ex. : autorité parentale / stagiaires en entreprise). Il s’agit parfois d’un acte politique de parlementaires sans réel objectif d’aboutissement.
En 2015, 68 propositions de loi ont été adoptées sur les 1375 présentées, soit à peine 5%.
Le circuit de la construction législative
Le dépôt du Projet de loi ou de la Proposition de loi sur le bureau d’une des 2 chambres (Assemblée nationale ou Sénat) est l’acte de naissance d’un texte législatif et engage son processus d’examen.
Pour les projets de loi, le Gouvernement choisit entre les 2 chambres selon leur calendrier, avec quelques exceptions :
- loi de finances et lois de financement de la sécurité sociale sont toujours déposées en 1er lieu à l’Assemblée nationale
- les textes relatifs aux collectivités territoriales sont toujours déposés d’abord au Sénat.
Pour les propositions de loi, l’examen du texte débute dans l’assemblée du parlementaire qui en est l’auteur.
Selon la nature du texte, il est confié à l’une ou l‘autre des 8 commissions permanentes de l’assemblée concernée, sous l’autorité d’un président et d’un rapporteur. Celui-ci, choisi pour son autorité et sa spécialisation, est chargé de conduire les négociations avec le Gouvernement, avec sa propre majorité, et avec les parties prenantes. A l’issue d’éventuelles auditions / consultations, la commission peut adopter le texte tel quel, le modifier par des amendements ou le rejeter en bloc. Le travail des commissions et des rapporteurs est aidé par un corps de 800 à 900 fonctionnaires par chambre, très compétents, d’une grande éthique et s’adaptant aux changements de majorité et de gouvernants. Ces fonctionnaires sont sous l’autorité du Secrétaire général de l’Assemblée nationale. Le texte, une fois adopté en commission, est inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée où il a été déposé, pour être discuté en séance publique. Les créneaux sont difficiles à trouver. C’est la Conférence des Présidents (Président de l’Assemblée, des commissions et des groupes en présence du Ministre chargé des relations avec le Parlement) qui, lors d’une réunion hebdomadaire, décide des ordres du jour pour les 15 jours à venir. Le texte en discussion est présenté par le rapporteur et peut encore être modifié par de nouveaux amendements, sous réserve qu’ils soient proposés au moins 3 jours avant la séance (plusieurs milliers d’amendements sont déposés chaque année, voire autour d’un seul texte) et qu’ils n’augmentent pas la charge financière de l’État, ou ne diminuent pas ses recettes. Les parlementaires votent d’abord pour chaque article et amendement avant de voter sur l’ensemble du texte. Il y a 3 types de vote : à main levée, assis versus levé, et par boîtier électronique dit "par scrutin public" ; dans ce dernier cas, le sens des votes est publié au Journal Officiel (JO) de façon nominative. Les secrétaires de groupe veillent au nombre de parlementaires présents, nécessaires pour les votes.
Une fois adopté, le texte est transmis à l’autre assemblée, qui va l’examiner selon les mêmes règles : travail en commission, rapporteur, puis discussion et vote en séance publique. Si la seconde assemblée vote le texte sans modification, le texte est définitivement adopté. Si elle introduit de nouveaux amendements, le texte repart vers la 1ère assemblée pour être examiné dans sa nouvelle version jusqu’à ce que les deux chambres se mettent d’accord. C’est la "navette". Lors des examens successifs, les articles déjà adoptés / consensuels sortent du débat ; c’est la règle dite "de l’entonnoir". En l’absence d’accord après 2 lectures dans chaque assemblée (ou après une seule lecture en cas d’urgence), le Gouvernement peut demander la constitution d’une commission mixte paritaire, composée de 7 députés et de 7 sénateurs, chargée d’aboutir à un texte commun, voté ensuite par chaque assemblée. En cas d’échec, le dernier mot revient à l’Assemblée nationale.
Durant ce processus, qui peut s’étendre sur plusieurs années pour des textes complexes (celui sur la biodiversité, par exemple), la totalité des discussions et de tout ce qui s’est passé durant les débats fait l’objet de comptes rendus très précis, établis par des secrétaires des débats, et consignés au Journal Officiel.
Recours au 49-3 et Motion de censure
Le Recours au 49-3 permet au Premier ministre, après délibération en Conseil des ministres, de faire adopter un projet de loi qu’il sait contesté sans passer par le vote de l’Assemblée Nationale, mais en engageant la responsabilité du Gouvernement. Ce recours suspend immédiatement les débats pour vingt-quatre heures. Le projet est alors considéré comme "adopté" sauf dépôt par l’Assemblée nationale, durant cet intervalle, d’une motion de censure.
Pour aboutir, la motion de censure doit être signée par au moins 1/10 des membres de l’Assemblée nationale et avoir été votée par la majorité des députés. Dans ce cas, elle entraîne non seulement le rejet du texte mais également la démission du gouvernement et, éventuellement, la dissolution de l’Assemblée nationale.
Les ordonnances
Le Gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures relevant normalement de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État. Elles doivent faire l’objet d’une autorisation du Parlement dite loi d’habilitation. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si un projet de loi de ratification n’est pas déposé avant la date fixée par la loi d’habilitation. Ensuite, l’ordonnance a force de loi. Cette procédure en évitant la longueur des débats parlementaires donne au gouvernement la possibilité d’appliquer plus rapidement son programme
Le contrôle de constitutionnalité
La soumission au Conseil constitutionnel est obligatoire pour les lois organiques (loi relative au règlement des assemblées /complétant la Constitution) avant leur promulgation. Depuis 1974, c’est également un droit parlementaire, utilisable après l’adoption du texte par le Parlement mais qui nécessite une saisine par 60 députés ou 60 sénateurs. Ce recours est désormais largement utilisé par l’opposition. Le Conseil constitutionnel est constitué de 9 sages (dont les anciens Présidents de la République) qui, dans un délai d’un mois, valident ou annulent tout ou partie du texte ou en précisent les conditions ou les modes d’application.
Le Conseil constitutionnel peut également être saisi par un plaignant face à un texte de loi lui semblant porter atteinte aux droits et libertés garanties par la Constitution, qui lui serait opposé. Le procès en cours est alors interrompu. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel se prononce dans un délai déterminé et sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de Cassation. C’est ce qu’on appelle la "question prioritaire de constitutionnalité".
Promulgation de la loi
La loi est promulguée par le Président de la République dans les 15 jours qui suivent l’adoption du texte définitif par le Parlement. La promulgation est retardée si, dans ce délai, le Conseil constitutionnel est saisi par les parlementaires.
Le Président de la République peut également refuser la promulgation et renvoyer le texte à l’Assemblée nationale.
La loi promulguée entre en vigueur après sa publication au JO. Des décrets d’application permettent sa mise en œuvre.